Kamis, Januari 15, 2009

PERBAIKAN PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA DAN KEUANGAN DAERAH


Oleh Prof. Dr. Anwar Nasution (disampaikan dalam Seminar dan Rapat Anggota Ikatan Akuntan Indonesia Kompartemen Akuntan Sektor Publik (IAI-KSAP) - “Refleksi Reformasi Keuangan Negara/Daerah” Tantangan, Kendala, dan Implikasinya - Auditorium FEUI Depok, Sabtu, 12 April 2008, tulisan ini didapat dari akuntansipemerintahan.com)

1. Pengantar

Perbaikan transparansi dan akuntabilitas fiskal adalah merupakan salah satu kunci bagi keberhasilan perombakan sistem sosial yang kita lakukan selama era reformasi, sejak krisis ekonomi tahun 1997-98. dalam rangka perombakan itu, kita ingin menggantikan sistem politik otoriter Orde Baru dengan demokrasi. Sistem politik demokratis yang digunakan saat ini memberikan jaminan kebebasan berserikat dan bersuara termasuk mendirikan partai politik. TNI dan POLRI tidak lagi memiliki wakil di DPR dan menduduki jabatan sipil. Presiden dan wakil presiden serta kepala-kepala daerah kini dipilih langsung oleh Rakyat berdasarkan platform atau janji politiknya dan tidak lagi dipilih oleh MPR atau DPRD. Di masa lalu, MPR sekaligus menyusun GBHN.

Reformasi sekaligus menggantikan sistem pemerintahan yang sentralistis dengan otonomi daerah yang sangat luas. Tanpa melalui konflik senjata, sistem pemerintahan Indonesia yang sentralistis di masa lalu telah diganti dengan otonomi daerah yang seluas-luasnya dan bahkan adalah lebih luas daripada tuntutan pemberontakan PRRI/Permesta masa lalu. Provinsi NAD dan Papua serta papua Barat bahkan diberikan otonomi khusus yang sangat berbeda dengan kekhususan yang diberikan kepada DI Yogyakarta.

Reformasi telah menggantikan sistem ekonomi yang terlalu banyak campur tangan Pemerintah dan perencanaan yang sentralistis pada masa Orde Baru dengan sistem yang lebih banyak menggunakan mekanisme pasar. Perencanaan terpusar pada masa Orde Baru tlah menciptakan KKN. Dilain pihak, liberalisasi, deregulasi dan privatisasi masa itu juga digunakan untuk memindahkan hak milik negara hanya kepad sekelompok kecil kroni penguasa politik saja. Akibatnya, efisiensi perekonomian nasional kita menjadi semakin menurun dan berakhir pada krisis tahun 1997-98.

Sistem ekonomi pasar hanya dapat berjalan secara efektip dan efisien jika ada perlindungan hak milik individu serta transformasi informasi pasar yang simetris. Untuk itu perlu ditegakkan tertib hukum, stabilitas sosial dan politik maupun ‘governance’, termasuk transparansi dan akuntabilitas keuangan hegara. Sistem politik yang demokratis dan sistem pemerinthan yang didasarkan pada otonomi daerah juga menuntut adanya transparansi serta akuntabilitas keuangan negara. Tanpa itu Rakyat pun akan enggan membayar pajak dan investor enggan membeli SUN (Surat Utang Negara). Kurang transparan dan akuntabelnya keuangan negara akan memicu perasaan curiga antar daerah yang pada gilirannya menimbulkan konflik yang dapat mengancam keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Transparansi dan akuntabilitas untuk menjamin adanya simetri informasi pasar sekaligus merupakan kunci pokok agar dapat memanfaatkan globalisasi perekonomian. Dunia enggan berhubungan dengan negara dengan sistem informasi yang asismetris, yakni: bagaikan ‘beli kucing dalam karung’. Dalam proses globalisasi itu, pasar barang dan jasa, pasar uang maupun faktor produksi kita lainnya, terutama tenaga kerja, telah semakin terintegrasi dengan pasar dunia. Setelah krisis, strategi Pemerintah dalam berhutang pun sudah mulai beralih pada penjualan SUN di pasar keuangan, baik di dalam negeri maupun di luar negeri. Tadinya, strategi Pemerintahan Orde Baru adalah memanfaatkan sebesar-besarnya ODA (official Development Assistances) dari sumber resmi yang tergabung dalam IGGI/CGI. Pada waktu perang dingin masa lalu, ODA diberikan terutama berdasarka pertimbangan ideologi -politik.

Untuk selanjutnya makalah ini dibagi dalam lima bagian. Bagian kedua menguraikan berbagai elemen perbaikan sistem fiskal untuk membuatnya transparan dan akuntabel sesuai dengan tuntutan reformasi. Bagian ketiga menguraikan beberapa temuan pokok dan opini pemeriksaan BPK atas LKPP dan LKPD Tahun 2004-2006. bagian keempat secara khusus memmbahas temuan pemeriksaan tentang keuangan daerah yang dilanjutkan dengan temuan pemeriksaaan dana perimbangan pada bagian kelima. Bagian keenam merupakan saran peningkatan peran DPR dan DPRD, sebagai pemegang hak bujet, untuk menindak lanjuti temuan serta rekomendasi BPK.

2. Berbagai Elemen Perbaikan Sistem Fiskal

Kelemahan dalam sistem keuangan negara Indonesia yang diwarisi dari Pemerintahan Orde Baru adaah bersifat mendasar. Kelemahan tersebut meliputi desain dan pelaksanaan sistem pengendalian internal, ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, penyimpangan keuangan negara yang semraut, tidak adanya informasi tentang aset maupun hutang negara, dan pengungkapan SAL yang tidak konsisten dan tidak memadai. Karena posisi keuangan negara tidak dilaporkan secara akurat, dan tepat waktu (tentang jumlah atau besarnya anggaran negara, struktur atau cara pembelanjaannya maupun struktur atau arah penggunaannya) Rakyat dan DPR tidak dapat menggunakan hak bujetnya. Sistem yang buruk seperti itu tidak informastif untuk mengetahui posisi keuangan negara sehingga tidak dapat digunakan sebagai dasar pengambil keputusan serta melakukan antisipasi kedepan. Buruknya pengelolaan keuangan negara itu sekaligus telah menjadi salah satu paktor penyebab krisis ekonomi Indonesia pada tahun 1997-1998 dan lambatnya pemulihannya hingga saat ini.

Untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Pemerintah era reformasi telah melakukan koreksi secara menyeluruh terhadap sistem keuangan negara yang dipergunakan pada masa Pemerintahan Orde Baru. Koreksi pertama adalah dengan menyatukan anggaran negara yang tadinya dibagi dalam dua kelompok, yakni: anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Dalam masa Orde Baru, anggaran rutin dikontrol oleh Departemen Keuangan sedangkan besarnya anggaran pembangunan struktur pembelanjaannya maupun alokasinya adalah dikendalikan oleh Bappenas. Dengan sistem politik otoriter, sistem pemerintahan yang sentralistis dan ekonomi yang relatip tertutup dan sistem perencanaan yang sentralistis. Koreksi kedua adalah semakin meniadakan anggaran non-budgeter. Koreksi ketiga adalah dengan mengintrodusir ketiga Undang-undang dibidang Keuangan Negara tahun 2003-04. bentuk koreksi keempat adalah dengan mengintrodusir Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) pada tanggal 13 Juni 2005.

Penerimaan pembangunan dalam APBN Orde Baru terdiri dari dua sumber. Sumber pertama adalah penerimaan pembangunan’ yang terdiri dari hibah serta hutang luar negeri, terutama dari negara-negara donor yang tergabung dalam IGGI/CGI. Sumber kedua adalah surplus penerimaan dalam negeri setelah dikurangi dengan anggaran rutin. Dimasa itu, sumber utama penerimaan dalam negeri adalah dari royalti penambangan migas serta ekplorasi hutan maupun sumber daya alam lainnya. Pada waktu itu, hutang luar negeri disebut sebagai penerimaan pembangunan dan berfungsi untuk menutup defisit APBN agar menjadi ’seimbang’.

Dewasa ini, hutang Pemerintah (dari sumber dalam maupun luar negeri) hanya disebut hutang dan tidak lagi dinamakan sebagai penerimaan pemmbangunan. Pada hakikatnya, sebagian dari pengeluaran pembangunan dalam masa orde baru adalah merupakan supplemen dari pengeluaran rutin. Contohnya adalah biaya perjalanan dan honor pejabat yang langsung terlibat dalam menangani proyek-proyek pembangunan. Perbedaan gaji efektip antar pelaksana dengan non pelaksana proyek menimbulkan kecemburuan diantara negeri sipil dan anggota ABRI.

APBN sekarang ini semakin meniadakan anggaran non-bujeter yang sangat berperan pada masa Pemerintahan Orde Baru. Perbedaan anggaran non-bujeter, yang tidak transparan dan akuntabel, menimbulkan deskriminasi dan kecemburuan antar instansi. Anggaran non-bujeter itu semakin dikurangi dengan membuabarkan atau memperkecil sumbangan badan usaha yang merupakan satelit organisasi maupun lembaga pemerintahan. Dalam masa Orde Baru, satelit badan atau instansi pemerintah ersebut adalah berupa berbagai bentuk badan usaha milik koperasi karyawan, yayasan dan dana pensiun yang terkait dengannya. Sumber ketiga dari anggaran non-bujeter adalah berasal dari pungutan liar penerimaan non pajak yang diatur dan dikumpulkan sendiri oleh instansi yang bersangkutan tanpa mengacu pada UU PNBP maupun setahu DPR serta Depkeu. Pungutan liar itu diadministrasikan sendiri oleh instansi yang bersangkutan dan digunakannya sendiri berdasarkan aturan yang dibuatnya sendiri pula. Termasuk dalam kelompok PNBP tidak resmi tersebut adalah balas jasa bunga uang negara yang ditahan oleh instansi ataupun badan pemerintah yang bersangkutan.

Berdasarkan Paket Ketiga UU dibidang Keuangan Negara Tahun 2003-2004 diatas, mulailah disusun pertanggung jawaban keuangan negara uang transparan dan akuntabel dalam LKPP (Laporan Keuangan Pemerintah Pusat) tahun 2004. Penyusunan LKPP Tahun 2004 itu adalah dua tahun lebih awal dari rencana semula sebagaimana ditetapkan dalam UU No. 15 tahun 2004 dan merupakan yang pertam dilakukan setelah 60 tahun kita merdeka. Walaupun masih jauh dari sempurna, dan belum direvisi oleh pengawas Internal Pemerintah, LKPP tahun 2004, 2005, 2006 telah memuat rangkaian perubahan sistem fiskal yang disajikan dalam bentuk neraca dan format baru, yang telah diaudit oleh BPK-RI tersebut, adalah merupakan tonggak sejarah kemajuan dalam pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara kita.

LKPP format baru sekarang ini adalah berbeda dengan laporan keuangan pemerintah pusat yang disusun berdasarkan aturan sebelumnya. Ada berbagai pokok perubahan yang mendasar dari ketentuan yang baru pada tahun 2003 tersebut. Perubahan itu meliputi jenis dan format laporan keuangan negara. Sistem pembukuan dirubah dari sistem satu sisi (single entry) menjadi sistem pembukuan yang menggunakan dua sisi yang berpasangan (Double entry). Diharapkan seluruh instansi pemerintahan akan menggunakan sistem akuntansi yang terpadu dan dikomputerisasi serta menerapkan desentralisasi pelaksanaan akuntansi secara berjenjang oleh unit-unit akuntansi baik dikantor pusat instansi maupun di daerah. Untuk menjaga “quality assurance” Laporan Keuangan Pemerintah, Undang-undang mensyaratkan agar aparat pengawasan internal perlu mereviewnya dulu sebelum ditandatangani oleh Menteri/Ketua Lambaga / Kepala Instansi Pemerintah dan diserahkan untuk diperiksa oleh BPK. Dengan sistem akuntansi berjenjang dan quality assurance’ seperti ini, kelemahan dalam satu unit pemerintahan akan segera dapat dideteksi dan dilokalisir untuk dikoreksi. Secara bertahap, basisi anggaran negara akan dirubah dari pengeluaran kas menjadi akrual (accrual). Anggaran negara dengan basis akrual itu mencatat komitmen atau hak maupun kewajiban kontijensi negara terutama untuk penerimaan maupun pengeluaran yang melampaui masa satu tahun anggaran.

LKPP yang berlaku sekarang ini adalah terdiri dari Laporan Realisasi APBN (LRA) Pemerintah Pusat yang disusun berdasarkan LRA Kementrian Negara/Lembaga, Neraca, Laporan Arus Kas (LAK), dan Catatasan atas Laporan Keuangan (CALK) yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan Negara dan badan lainnya. Bagian-bagian LKPP yang lebih rinci, tertib dan sistematis tersebut merupakan hal yang sangat penting bagi transparansi fiskal dan peningkatan akuntabilitas publik.

Paket UU Keuangan negata tahun 2003-2004 serta UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK mengatur dengan ketat tatacara , jenjang maupun jadwal pelaporan, pemeriksaan dan pertanggung jawaban keuangan negara. UU itu mengamanatkan agar Pemerintah menyampaikan Laporan Keuangannya kepada BPK paling lambat 3 bulan setelah tahun anggaran berakhir. Pada gilirannya, BPK harus menyerahkannya kepada DPR serta DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota sebagai pemegang hak budjet.

3. Temuan dan Opini Pemeriksanaan BPK atas LKPP dan LKPD Tahun 2004-2006

Dari segi teknis, setidaknya ada sembilan kelemahan sistem pengendalian internal keuangan negara yang ditemukan oleh pemeriksaan BPK atas LKPP pada tahun anggaran 2004, 2005 dan 2006. kelemahan tersebut adalah, pertama, masih perlunya perbaikan mendasar sistem akuntansi keuangan negara agar dapat diseragamkan sesuai dengan sistem yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan pada tahun 2003 dan 2005. kedua, perlunya sinkronisasi sistem komputer instansi Pemerintah agar menjadi terintegrasi dan kompatible antara satu dengan lainnya. Hingga sekarang ini sistem komputer antar Direktorat Jenderal di Departemen Keuangan pun belum kompatible antara satu dengan lainnya.

Ketiga, perlunya mengimpelementasikan sistem perbendaharaan tunggal agar uang negara tidak lagi tersebar diberbagai rekening, termasuk rekening individu pejabat negara yang sudah lama meninggal dunia. LKPP Tahun 2004 melaporkan bahwa sebanyak 957 dari rekening-rekening Pemerintah pada bank-banak senilai Rp 30,55 triliun adalah dicatat atas nama pribadi pejabat negara, termasuk yang sudah lama meninggal dunia. LKPP tahun 2005dan 2006 meaporkan adanya peningkatan jumlah rekening seperti itu dengan jumlah uang yang lebih besar pula. Hal yang sama juga terjadi ditingkat Provinsi, Kabupaten maupun Kota.

Gabungan antara sistem komputer antar instansi yang tidak kompatible dan tidak adanya sistem perbendaharaan tunggal telah menyulitkan bagi pemerintah untuk mengethui posisi keuangan negara dan dana-dana yang tersebar itu tidak segera dapat dimanfaatkannya untuk mengatasi kesulitan likuiditasnya. Juga tidak jelas siapa yang menikmati balas jasa bunga rekening Dana Investasi (RDI) adalah merupakan praktek KKN. RDI menjadi alternatif bagi kredit bank dan diberikan kepada badan usaha yang sebenarnya mampu meminjam dari industri perbankan (bankable). Alokasi RDI, yang berbunga rendah dan risiko yang hampir tidak ada, dibuat oleh pejabat Depkeu dengan cara yang kurang transparan dan penagihannya kembali pun hampir tidak pernah dilakukan serius.

Sebagaimana telah disebut diatas, perubahan lingkungan strategis internasional menuntut kita memperbaiki transparansi dan akuntabilitas sistem nasional kita, termasuk sistem fiskal. Setelah berakhirnya Perang Dingin, pertimbangan ideologi politik tidak lagi menonjol dalam pemberian bantuan dan pinjaman luar negeri oleh negara-hegara donor. Pertimbangan itu sudah berubah menjadi hak asasi manusia, dan sebagainya. Sebagai ilustrasi, tahun y.1., Bank Dunia minta kita membayar kembali lebih awal pinjaman yang diberikannya untuk membangun jalan raya di Sulawesi dan Sumatera karena alasan korupsi. Dalam rangka meningkatkan transparansi itu, pada awal tahun 2005, BPK telah menyelenggarakan konferensi internasional di Jakarta dengan mengundang para auditor dari negara-negara donor. BPK sekaligus mengajak mereka melakukan audit bersama bantuan internasional bagi bencana tsunami di NAD dan Nias.

Transparansi dan akuntabilitas fiskal merupakan pertimbangan penting bagi investor untuk membeli SUN di pasar komersil. Dengan opini LKPP seperti ini, dan peringkat indonesia sebagai salah satu negara yang paling korup di dunia, sulit kiranya bagi Pemerintah untuk meningkatkan peringkat SUN (Surat Utang Negara) yang dijualnya dipasar dunia sehingga mencapai ‘Investment grade’ agar dapat menurunkan kupon atau tingkat suku bunganya.

Keempat, perlunya inventarisasi aset dan hutang megara, baik ditingkat Pusat maupun Daerah. Kelima, perlunya penyediaan tenaga administrasi pembukuan pada setiap unit instansi pemerintahan, mulai dari tingkat Pusat hingga Daerah. Sebagaimana diberikan contoh oleh Pemuda Provinsi Gorontalo, tenaga-tenaga BPKP dapat dibunakan untuk pembangunan sistem dan mengatasi kekurangan tenaga administrasi pembukuan. Keenam, perlunya transparansi dan akuntabilitas pemungutan pajak maupun penyimpanannya sebelum di transfer ke kas negara. Ketujuh, perlunya sinkronisasi penerimaan dan pengeluaran disektor perminyakan dengan perincian ongkos produksi penambangan migas oleh kontraktor swasta harus dirasionalisir dalam perhitungan cost recovery’ agar dapat mengoptimalkan penerimaan negara. Kedelapan, perlunya penertiban dasar pemungutan PNBP (Penerimaan Negara Bukan Pajak), penyimoanan dan penggunaannya.

Contoh dari tidak transfarannya PNBP adalah penolakan Mahkamah Agung pada pemeriksaan BPK atas uang perkara yang dipungutnya berdasarkan aturan yang ditetapkannya sendiri, disimpan dan dipergunakannya sendiri pula. Pemungutan uang perkara itu tidak mengacu kepada UU No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP dan tidak mendapatkan ijin khusus dari menteri Keuangan Sebagai bendahara umum negara. Mahkamah Agung merasa tidak perlu diperiksa oleh BPK dan mempertanggung jawabkan peungutnya itu kepada Rakyat, melalui DPR sebagai pemegang hak budget. Padahal pada hakikatnya biaya perkara adalah merupakan balas jasa atas penggunaan atas jasa publik yang disediakan oleh badan peradilan. Karena dapat didentifikasikan dengan jelas siapa penerima jasa itu maka ongkos perkara tersebut dapat dibebankan kepada yang menikmatinya.

Kesembilan, sebagaimana telah isebut diatas, belum adanya quality assurance Laporan Keuangan Departemen/Lembaga maupun Pemda karena belum direview oleh aparat pengawasan internal pemerintah sebagaimana diharapkan oleh Undang-undang, sebelum ditandatangani oleh Menteri/Kepala Instansi maupun Gubernur serta Bupati/Walikota dan diserahkan untuk diperiksa oleh BPK. Padahal, dewasa ini, pengawasan internal Pemerintah di Indonesia adalah merupakan yang terumit didunia dan terdiri dari empat lapis, yakni BPKP, Irjen/SPI, Bawasda Tingkat I dan Bawasda Tingkat II. Keempat pengawas internal pemerintah itu, terutama BPKP, memiliki jumlah sumber daya manusia, jaringan kantor dan peralatan yang jauh lebih besar daripada BPK-RI.

Lemahnya pengawasan internal Pemerintah akibat dari praktek sistem politik otoriter selama masa pemerintahan Orde baru yang berlangsung selama 32 tahun. Dalam sistem otoriter pada masa pemerintahan Orde Baru, tugas utama dari Irjen Bawasda adalah untuk memata matai aliran politik ataupun ideologi pegawai negeri maupun untuk melakukan inspeksi non-keuangan. Pengawas internal pemerintah pada masa Orde Baru kurang menaruh perhatian pada Pengawasan Keuangan, Kinerja maupun upaya pemberantasan korupsi di instansi/lembanganya. Sementara itu, BPKP yang dibentuk untuk membangun sistem keuangan negara lebih banyak menjalankan fungsi pemeriksaan yang seharusnya menjadi kewenangan BPK. Hambpir seluruh ‘tambang emas’ Orde baru, seperti sektor Pertamina dan Migas. Bank Indoensia dan bank-bank negara maupun BUMN strategis, adalah diperiksa oleh BPKP dan bukan oleh BPK.

Untuk mendorong peningkatan quality asurance, memberdayakan aparat pengawasan internal pemerintah dan sekaligus dapat memisahkan tanggungjawab antara Auditee dengan auditor, BPK meminta auditee membuat MLR (Management Representative Letter) yang ditandatangani oleh auditee maupun auditor. Contoh dari MLR itu dimuat dalam Lampiran 1.

Kesembilan temuan pemeriksaan diatas telah menyebabkan BPK memberikan opini disclamer pada LKPP selama tiga tahun berturut - turut, yakni pada tahun 2004, 2005 dan 2006. laporan Keuangan BP Migas mendapatkan opini yang paling buruk, yakni: adverse. Pemberian pendapat BPK atas pemeriksa LKPP ketiga tahun anggaran itu adalah didasarkan pada ketentuan Pasal 16, Ayat (1), UU No. 15 Tahun 2004 BPK. Opini pemeriksaan BPK diberikannya berdasarkan tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam laporan keuangan negara berdasarkan kesesuaiannya dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), kecukupan pengungkapan, efektipitas sistem pengendalian internal dan kepatuhan kepada perundang-undangan yang berlaku.

Pemeriksaan terhadap LKPP selama tiga terakhir ini belum ditujukan uni menilai kinerja pemerintahan yang meliputi aspek ekonomi, efisiensi dan efektipitas. Karena disusun berbasis kas, LKPP tidak memperhitungkan kewajiban kontijensi Pemerintah. LKPP juga tidak mengungkapkan strategi Pemerintah untuk menunda pembayaran kepada kreditur maupun kontraktornya sebagai cara untuk mengurangi defisit anggaran berbasis kas itu. Pemeriksaan BPK juga belum mencakup strategi Pemerintah untuk mencapai target penerimaannya melalui pembayaran awal kewajiban pajak maupun pembagian usaha BUMN.

4. Temuan Pemeriksaan BPK Tahun 2006 Tentang Keuangan Daerah

Ditingkat daerah, Tabel 1 dan Gambar 1 menyajikan hasil pemeriksaan BPK atas 459 Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) Tahun 2006 yang terdiri dari 33 Provinsi dan 426 Kabupaten/Kota. BPK memberikan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) atas 3 LKPD, Wajar Dengan Pengecualian (WDP) atas 326 LKPD, Tidak memberikan Pendapat (Disclaimer) atas 102 LKPD dan Tidak Wajar (TW) kepada 28 LKPD. Dari opini tersebut dapat diketahui bahwa masih banyak entitas yaitu sekitar 28% LKPD, masih belum tertib dalam pengelolaan dan penyajian atau kewajaran laporan keuangannya. Sampai dengan akhir tahun 2007 terdapat enam LKPD Tahun 2006 yang belum disampaikan ke BPK yaitu, satu LKPD Kabupaten di Provinsi NAD, satu LKPD Kabupaten di Provinsi Maluku Utara, tiga LKPD Kabupaten di Provinsi Papua, clan satu LKPD Kabupaten di Provinsi Papua Barat.

Tidak dipenuhinya batas waktu penyusunan, dan penyampaiannya ke BPK untuk diperiksa disebabkan kemampuan pemerintah daerah untuk menyusun LKPD sangat terbatas, antara lain, karena belum adanya sistem yang mapan serta tenaga pembukuan dan akuntan di pemerintah daerah maupun teknologi informasi yang sangat terbatas. Seharusnya BPKP dapat digunakan oleh Pemerintah untuk membangun sistem akuntansi dan pertanggung jawaban keuangan negara serta mengatasi kelangkaan tenaga akuntan pada instansi teknis, baik tingkat Pusat maupun Pemda agar segera dapat mengimplementasikan Paket Ketiga UU tentang Keuangan Negara Tahun 2003-2004. Cara lain untuk mengatasi kelangkaan tenaga-tenaga pembukuan itu adalah untuk menyelenggarakan latihan dan pendidikan, misalnya, setara D-3 Akuntansi.

Temuan signifikan pemeriksaan BPK atas LKPD Tahun 2006 adalah sbb.: 1) temuan yang berindikasi kerugian negara sebanyak 1.098 temuan senilai Rp 6,07 triliun; 2) terdapat kekurangan penerimaan sebanyak 681 temuan senilai Rp2,63 triliun; 3) temuan yang bersifat administrasi sebanyak 3.407 temuan senilai Rp38,03 triliun; 4) ketidakhematan/pemborosan dalam pelaksanaan anggaran atau inefisiensi sebanyak 1.077 temuan senilai Rp42,56 triliun dan 5) penggunaan anggaran tidak sesuai dengan tujuan yang ditetapkan atau tidak dimanfaatkan sebanyak 214 temuan senilai Rp2,10 triliun.

5. Temuan Pemeriksaan BPK Tahun 2007 Tentang Dana Perimbangan

Dalam semester II Tahun 2007, BPK melakukan pemeriksaan atas penetapan alokasi dan penyaluran Dana Perimbangan pada Tahun 2006 yang ditransfer dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah. Pemeriksaan ini baru mencakup 210 Pemerintah Kabupaten/Kota, disamping seluruh 33 Pemerintah Provinsi. Tujuan pemeriksaan adalah, untuk menilai apakah : 1) sistem pengendalian intern (SPI) atas penetapan alokasi, penyaluran, dan penerimaan Dana Perimbangan telah memadai; dan (2) penetapan alokasi, penyaluran dan penerimaan Dana Perimbangan telah dilakukan secara tepat jumlah, tepat waktu, dan tepat rekening, serta sesuai dengan ketentuan undang-undang. Jadi pemeriksaan belum mencakup penggunaannya yang dilaporkan dalam LKPD.

Dana Perimbangan merupakan dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membelanjai kebutuhannya dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Tujuan dari pemberian dana itu adalah untuk mengurangi kesenjangan fiskal antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah maupun kesenjangan antara sesama Pemerintah Daerah. Disatu pihak, Dana Perimbangan sangat berperan sebagai perekat NKRI. Dilain pihak, alokasi dana itu sangat sensitif dan, kalau tidak hati-hati dalam pelaksanaannya, dapat menjadi penyebab ketidak percayaan, kecemburuan ataupun perpecahan antar daerah serta rawan terhadap penyalahgunaan. Oleh karena itu pengelolaan dana tersebut harus benar dan sesuai dengan kesepakatan yang dimuat dalam peraturan perundang­undangan yang berlaku.

Adapun temuan hasil pemeriksaan atas penetapan alokasi dan penyaluran Dana Perimbangan yang signifikan, antara lain, adalah:

  1. Tidak adanya harmonisasi dan konsistensi antara ketentuan Pasal 4 ayat (3) Peraturan Presiden Nomor 104 Tahun 2006 tentang Penetapan Alokasi Dana Alokasi Umum (DAU) dengan peraturan yang lebih tinggi sehingga beberapa daerah mendapat alokasi DAU lebih dari seharusnya sebesar Rp168,46 miliar;
  2. Penghitungan DAU tidak seluruhnya didasarkan pada data dasar yang jelas;
  3. Data dasar berupa luas wilayah yang digunakan untuk penghitungan DAU belum sepenuhnya mengacu pada PP Nomor 55 Tahun 2005;
  4. Penghitungan alokasi dana Alokasi Khusus (DAK) tidak mengikuti criteria umum, criteria khusus dan criteria teknis yang ditetapkan sehingga alokasi DAK tahun 2006 sebesar Rp1,42 triiiun dan tahun 2007 sebesar Rp1,07 triliun tidak mempunyai dasar;
  5. Terdapat kesalahan penghitungan alokasi DAK sehingga 21 daerah kurang alokasi sebesar Rp4,22 miliar dan 15 daerah kelebihan atokasi DAK sebesar Rp1,26 miliar;
  6. Pencairan DAK TA 2006 tidak sesuai ketentuan dan pada akhir TA 2006 dana tersebut menumpuk pada kas daerah atau kas Satuan Kerja Pemerintah Daerah (SKPD) sehingga berpotensi digunakan di luar tujuan semula;
  7. DAK untuk Dana Reboisasi sebesar Rp998,71 juta yang berasal dari TA 2002 s.d. 2005 sudah dikeluarkan dari kas negara, tapi masih tersimpan di rekening khusus Dirjen Perbendaharaan;
  8. Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam (DBH SDA) terlambat disalurkan dan terdapat DBH SDA tahun 2006 yang belum disalurkan sebesar Rp1,15 triliun;
  9. Realisasi DBH SDA Minyak Bumi Triwulan I Tahun 2007 yang merupakan hak Provinsi/Kota/Kabupaten di Provinsi Kalimantan Timur kurang disalurkan sebesar Rp71,99 miliar;
  10. Penerimaan dana perimbangan pada 45 Pemerintah Daerah senilai Rp1,54 triliun dilakukan tanpa melalui kas daerah, diantaranya sebesar Rp71,18 miliar digunakan secara langsung tanpa melalui mekanisme APBD dan sebesar Rp149,34 miliar belum disetor ke kas daerah;
  11. Penerimaan dan pengelolaan upah pungut Pajak Bumi dan Bangunan/Bea Pengalihan Hak Tanah dan Bangunan (PBB/BPHTB) pada 90 Pemerintah Daerah senilai Rp120,88 miliar dilakukan di luar mekanisme APBD dan diantaranya digunakan langsung sebesar Rp90,77 miliar dan sebesar Rp19,27 miliar belum disetor ke Kas Daerah.

Hasil pemeriksaan diatas mencerminkan kelemahan dalam cara penetapan dan penyaluran Dana Perimbangan oleh Pemerintah Pusat dan penerimaannya oleh Pemerintah Daerah, sebagai berikut:

  1. Lemahnya koordinasi antara Pemerintah dan DPR dalam mengimplementasikan ketentuan Dana Perimbangan, khususnya UU Nomor 33 Tahun 2004 dan PP Nomor 55 Tahun 2005, sehingga terdapat penetapan alokasi Dana Perimbangan bertentangan dengan kedua ketentuan tersebut;
  2. Belum baiknya keterpaduan atau sinkronisasi antara APBN dengan APBD Provinsi dan Kabupaten/Kota maupun koordinasi kebijakan antara ketiga lapis pemerintahan itu;
  3. Belum ada mekanisme monitoring dan rekonsiliasi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah untuk memastikan bahwa dana yang disalurkan Pemerintah Pusat sudah diterima oleh Pemerintah Daerah dan dicatat sebagai penerimaan pada kas Daerah;
  4. Masih kurang efektifnya koordinasi antara Departemen Keuangan, Departemen Teknis, dan Pemerintah Daerah dalam menentukan besarnya realisasi DBH SDA sehingga penyaluran DBH SDA terlambat;
  5. Belum ada prosedur yang memadai untuk memberikan keyakinan kepada Pemerintah Daerah mengenai jumlah Dana Perimbangan yang akan dialokasikan kepada suatu daerah, serta waktu penyalurannya terutama untuk DBH SDA; dan
  6. Terbukanya peluang akan penyalahgunaan Dana Perimbangan karena adanya kebijakan Pemerintah Pusat pada tahun 2006 yang memberikan perintah kepada Pemerintah Daerah untuk segera mencairkan DAK pada akhir tahun tanpa melihat kesiapan Pemerintah Daerah untuk merealisasikannya;

Berdasarkan berbagai kelemahan di atas, BPK menyimpulkan bahwa penetapan penyaluran, dan penerimaan dana perimbangan belum sepenuhnya transparan, belum akuntabel, belum memiliki sistem pengendalian intern yang memadai, dan belum sepenuhnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan, serta belum adanya harmonisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBN dan APBD) untuk memperjelas sasaran pembangunan nasional dan daerah.

6. Peranan DPR dan DPRD Untuk Menindak Lanjuti Temuan BPK

Peranan DPR dan DPRD masih perlu ditingkatkan untuk dapat mewujudkan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Peranan DPR itu, disatu pihak, dapat dilakukan dengan melakukan sinkronisasi undang-undang agar jangan bertentangan antara satu dengan lainnya. Ditingkat Pusat, contoh pertentangan antara undang-undang itu adalah UU No. 28 Tahun 2007 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan yang bertentangan dengan UUD 1945 dan Paket tiga UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004. Dilain pihak, peranan DPR dan DPRD untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas fiskal juga dapat diwujudkan melalui tindak lanjut temuan BPK untuk menyempurnakan sistem pengendalian internal keuangan negara dan keuangan daerah.

Untuk dapat menindaklanjuti perbaikan kelemahan mendasar administrasi keuangan negara tersebut, BPK telah menyarankan kepada DPR untuk dapat membentuk suatu Panitia Akuntabilitas Publik (PAP). Di Parlemen negara asing PAP itu disebut sebagai Public Accounts and Audit Committee (PAAC). PAP adalah merupakan perwujudan dari kekuasaan DPR dan DPRD sebagai pemegang hak budjet dan fungsi pengawasan. DPR dan DPRD di Indonesia sudah memiliki Panitia Anggaran untuk membahas rencana anggaran negara tingkat Pusat dan Daerah. DPR dan DPRD juga sudah memiliki komisi-komisi yang mengawasi penggunaan anggaran dan kinerja sektoral Departemen teknis. Namun, DPR dan DPRD kita belum memiliki PAP yang memantau pelaksanaan RAPBN dan RAPBD secara keseluruhan. Misalnya, tidak pernah dilakukan pengecekan oleh DPR dan DPRD bagaimana suatu instansi negara membelanjai dirinya, berapa dari sumber APBN/APBD dan berapa dari sumber lainnya, serta bagaimana hasil kinerjanya. Dengan demikian, PAP itu adalah perlu dalam rangka pelaksanaan hak bujet dan fungsi pengawasan DPR/DPRD agar dapat menjadi lebih efektif dan efisien.

Pembentukan PAP oleh DPR-RI, DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota menjadi semakin penting untuk mendorong Pemerintah mempercepat pembangunan sistem keuangannya sesuai dengan Paket tiga UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004. Sebagaimana telah disebut diatas, sistem akuntansi pemerintahan kita masih belum terbentuk, sumber daya manusianya masih lem dan sistem komputernya belum terpadu antara satu dengan lainnya. Sementara itu, sistem pengawasan internal Pemerintah belum berfungsi secara efektip untuk mengawasi efektiptas dan efisiensi keuangan negara.

Pelaksanaan hak budjet dan efektipnya fungsi pengawasan DPRD sangat menentukan atas perwujudan demokrasi politik dan keberhasilan otonomi daerah. Otonomi daerah yang, misalnya, menyerahkan pengurusan sekolah dasar d menengah, rumah sakit dan sebahagian dari infrastruktur kepada daerah menun cara pengorganisasian, pembelanjaan dan pengawasan yang berbeda daripa pada masa pemerintahan yang sentralistis dimasa lalu. UU No. 20 Tahun 19 tentang PNBP dan Keputusan Menteri Keuangan No. 115/KMK.06/2001 tenta Tata Cara Penggunaan PNBP pada Perguruan Tinggi Negeri perlu disesuaik; dengan UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004 serta kemandirian perguru; tinggi, sekolah maupun rumah sakit dalam era reformasi.

Sementara itu, sejak berlakunya UU tentang otonomi daerah, belum perm dilakukan pengecekan berapa jumlah dana yang ditransfer oleh Pemerintah Pusat kepada setiap Pemda dan berapa yang benar-benar diterima dan dipergunakan oleh Pemda untuk membangun daerahnya. DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota diharapkan dapat mengawasi efektipitas dan efisiensi penggunaan dana-dana daerah bagi peningkatan pembangunan daerah untuk mencapai cita-cita pembangunan daerah guna meningkatkan kemakmuran ekonomi serta kesejahteraan rakyat.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar